ΣτΕ (Ολ.) 3396/2010
Με τις αποφάσεις Σ.τ.Ε. 3396-3397/2010 (Ολομ.) ακυρώθηκε απόφαση με την οποία κηρύχθηκε αναγκαστική απαλλοτρίωση στις περιοχές Ρωμανού και Πύλου του Νομού Μεσσηνίας, για τη δημιουργία Περιοχής Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης (Π.Ο.Τ.Α.), διότι δεν είχε προηγηθεί χωροταξικός σχεδιασμός.
Πρόεδρος: Γ. Παναγιωτόπουλος
Αγγελής
Εισηγητής: Κ. Ευστρατίου, Σύμβουλος
Παρουσίαση της απόφασης
Η απόφαση περί χαρακτηρισμού και οριοθετήσεως περιοχής, κειμένης εκτός εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως και εκτός οικισμού, ως Π.Ο.Τ.Α. έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά των συγκεκριμένων χρήσεων γης, οι οποίες επιτρέπονται στην περιοχή αυτή, καθώς και τη θέσπιση περιορισμών που αποβλέπουν στον έλεγχο της εντάσεως καθεμιάς από τις επιτρεπόμενες χρήσεις. Συνεπώς, η απόφαση αυτή, μη περιοριζομένη απλώς στον καθορισμό των ορίων της Π.Ο.Τ.Α., έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Ενόψει τούτου, η κοινή υπουργική απόφαση, με την οποία χαρακτηρίστηκαν και οριοθετήθηκαν ως Π.Ο.Τ.Α. εκτάσεις στην περιοχή Ρωμανού του Νομού Μεσσηνίας, καθορίστηκαν οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης και θεσπίστηκαν περιορισμοί, ως προς την ένταση των χρήσεων, καθώς και ως προς τη δόμηση, έχει κανονιστικό χαρακτήρα, αποτελεί δε το κανονιστικό πλαίσιο, στο οποίο ευρίσκει έρεισμα η προσβαλλόμενη πράξη περί κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, εφόσον η απαλλοτρίωση αυτή έχει ως σκοπό να αποκτήσει ο φορέας ιδρύσεως και εκμεταλλεύσεως της Π.Ο.Τ.Α. τις εκτάσεις, οι οποίες κείνται εντός των καθορισθέντων με την ανωτέρω κοινή υπουργική απόφαση ορίων της, αλλά ανήκουν σε τρίτους. Κατά την έννοια του άρθρου 24 του Συντάγματος, ο χωροταξικός σχεδιασμός πρέπει να έχει κατ’ αρχήν ολοκληρωθεί πριν από την ανάπτυξη οποιασδήποτε ιδιαιτέρως σημαντικής δραστηριότητας, ώστε να αποφεύγεται η άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση ή και καταστροφή του περιβάλλοντος, καθώς και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων, που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία. Και ναι μεν ο συνταγματικός νομοθέτης δεν έθεσε συγκεκριμένη προθεσμία για την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της Xώρας, η έλλειψη, όμως, αυτή δεν έχει την έννοια ότι επιτρέπεται επ’ αόριστον ο σχεδιασμός και η πραγματοποίηση έργων και δραστηριοτήτων, συνεπαγομένων σημαντικές επεμβάσεις στο χώρο και στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενη ολοκλήρωση των χωροταξικών σχεδίων, ιδίως μάλιστα όταν πρόκειται περί έργων και δραστηριοτήτων, των οποίων η πραγματοποίηση δεν επιβάλλεται από την ανάγκη θεραπείας επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος. Διαφορετικά η συνταγματική επιταγή για χωροταξικό σχεδιασμό θα μετέπιπτε σε απλή θεωρητική διακήρυξη αρχής με αποτέλεσμα, παρά την σαφώς αντίθετη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη, να παραμένει το περιβάλλον χωρίς ουσιαστική προστασία, αφού θα ήταν δυνατόν να εκτελεσθούν έργα και να αναπτυχθούν δραστηριότητες, με ευρύτερες επιπτώσεις στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενο χωροταξικό σχεδιασμό, με συνέπεια, όταν τελικώς θα ολοκληρωνόταν ο σχεδιασμός αυτός, να ήταν άνευ αξίας, αφού δεν θα αποτελούσε πράγματι σχεδιασμό, αλλά αποδοχή ήδη διαμορφωθείσης πραγματικής καταστάσεως. Από το νομοθετικό καθεστώς, που διέπει τις Π.Ο.Τ.Α., προκύπτει ότι η Π.Ο.Τ.Α. συνεπάγεται εκτεταμένες επεμβάσεις σε εκτός σχεδίου περιοχές, οι οποίες προορίζονται κατ’ αρχήν για γεωργική, δασοπονική ή κτηνοτροφική χρήση, καθώς και για την αναψυχή του κοινού με την διάθεση σε αυτό ελευθέρων χώρων, και όχι για οικιστική ή οργανωμένη τουριστική εκμετάλλευση (πρβλ. Σ.τ.Ε. 535/2003 Ολομ., 3135/2002 Ολομ., 696/1986 Ολομ.). Τούτο, διότι ο καθορισμός περιοχής ως Π.Ο.Τ.Α. συνεπάγεται, κατ’ αποτέλεσμα, ενόψει των επιτρεπομένων να εγκατασταθούν εντός αυτής ποικίλων χρήσεων (όπως ξενοδοχεία, κατοικία, εμπορικά καταστήματα, εστιατόρια, αναψυκτήρια, κέντρα διασκεδάσεως, χώροι συναθροίσεως κοινού, πολιτιστικά κέντρα, κτίρια κοινωνικής πρόνοιας, θρησκευτικοί χώροι, χώροι στάθμευσης, πρατήρια βενζίνης, αθλητικές εγκαταστάσεις, εγκαταστάσεις μέσων μαζικών μεταφορών, συνεδριακά κέντρα, ελικοδρόμια, γήπεδα γκολφ, τουριστικοί λιμένες), την δημιουργία οικισμού, ο οποίος μάλιστα δομείται σύμφωνα με τις διατάξεις περί της εκτός σχεδίου δομήσεως. Εξ άλλου, στην Π.Ο.Τ.Α. είναι δυνατόν να ενταχθούν και περιοχές, που χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας κατά το Σύνταγμα, όπως είναι οι δασικές και οι παράκτιες περιοχές και οι αρχαιολογικοί χώροι. Συνεπώς, ενόψει των σημαντικών επιπτώσεων που μπορεί να έχει, κατά τα ανωτέρω, ο καθορισμός περιοχής ως Π.Ο.Τ.Α. στο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον, πρέπει να αποτελεί οπωσδήποτε αντικείμενο προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού. Τούτο, διότι μόνο στο πλαίσιο τέτοιου σχεδιασμού καθίσταται εφικτό να εκτιμηθούν εκ των προτέρων οι επιπτώσεις της παραγωγικής αυτής δραστηριότητας στο περιβάλλον και να προταθούν οι κατάλληλες για την υποδοχή Π.Ο.Τ.Α. γεωγραφικές περιοχές με βάση τους κανόνες της επιστήμης της χωροταξίας, όπως απαιτεί η παρ. 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος, όχι δε μόνον με βάση κριτήρια, αφορώντα στην οικονομική ανάπτυξη ή στην ενίσχυση της περιφερειακής αναπτύξεως. Συνεπώς, οι διατάξεις των δύο τελευταίων εδαφίων (δ΄ και ε΄) της παρ. 3 του άρθρου 29 του ν. 2545/1997, οι οποίες επιτρέπουν τον καθορισμό Π.Ο.Τ.Α. σε περιοχή, για την οποία δεν υφίσταται προηγούμενη σχετική πρόβλεψη σε χωροταξικό σχέδιο, αντίκεινται στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Την έλλειψη προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, δηλαδή την έλλειψη της, εκ των προτέρων, προβλέψεως σε χωροταξικό σχέδιο περιοχής ως κατάλληλης για να χαρακτηρισθεί ως Π.Ο.Τ.Α., δεν δύναται να αναπληρώσει η προβλεπόμενη στις διατάξεις αυτές προηγούμενη έγκριση, στα πλαίσια σχεδιασμού της τουριστικής αναπτύξεως και χαράξεως τουριστικής πολιτικής, γενικών κατευθύνσεων τουριστικής πολιτικής για την δημιουργία Π.Ο.Τ.Α., η πρωτοβουλία για την σύνταξη των οποίων μάλιστα έχει ανατεθεί στον Ε.Ο.Τ., σε νομικό πρόσωπο δηλαδή το οποίο δεν έχει ως σκοπό του, σύμφωνα με τις διατάξεις που το διέπουν, τον χωροταξικό σχεδιασμό, αλλά την οργάνωση, ανάπτυξη και προώθηση του τουρισμού στην Ελλάδα (άρθρο 1 παρ. 3 ν. 2160/1993). Τούτο, διότι οι γενικές αυτές κατευθύνσεις τουριστικής πολιτικής δεν αποτελούν, πάντως, χωροταξικό σχεδιασμό, υπό την έννοια του, κατά τους κανόνες της επιστήμης της χωροταξίας, εκ των προτέρων καθορισμού των περιοχών, στις οποίες επιτρέπεται η δημιουργία Π.Ο.Τ.Α. Εφόσον η κοινή υπουργική απόφαση περί χαρακτηρισμού και οριοθετήσεως της επίμαχης Π.Ο.Τ.Α. Ρωμανού εκδόθηκε χωρίς ο καθορισμός της Π.Ο.Τ.Α. αυτής να έχει αποτελέσει αντικείμενο προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, ερείδεται στη διάταξη του προτελευταίου εδαφίου της παρ. 3 του άρθρου 29 του ν. 2545/1997, η οποία, όμως, είναι μη εφαρμοστέα, ως αντικείμενη στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Ενόψει τούτου, η ανωτέρω κοινή υπουργική απόφαση δεν είναι νόμιμη. Συνεπώς, η προσβαλλόμενη πράξη κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, εκδοθείσα σε εκτέλεση της εν λόγω μη νόμιμης κοινής υπουργικής αποφάσεως, είναι και αυτή μη νόμιμη και πρέπει να ακυρωθεί, κατά το μέρος που αφορά στα ακίνητα των αιτούντων.
Η απόφαση περί χαρακτηρισμού και οριοθετήσεως περιοχής, κειμένης εκτός εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως και εκτός οικισμού, ως Π.Ο.Τ.Α. έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά των συγκεκριμένων χρήσεων γης, οι οποίες επιτρέπονται στην περιοχή αυτή, καθώς και τη θέσπιση περιορισμών που αποβλέπουν στον έλεγχο της εντάσεως καθεμιάς από τις επιτρεπόμενες χρήσεις. Συνεπώς, η απόφαση αυτή, μη περιοριζομένη απλώς στον καθορισμό των ορίων της Π.Ο.Τ.Α., έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Ενόψει τούτου, η κοινή υπουργική απόφαση, με την οποία χαρακτηρίστηκαν και οριοθετήθηκαν ως Π.Ο.Τ.Α. εκτάσεις στην περιοχή Ρωμανού του Νομού Μεσσηνίας, καθορίστηκαν οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης και θεσπίστηκαν περιορισμοί, ως προς την ένταση των χρήσεων, καθώς και ως προς τη δόμηση, έχει κανονιστικό χαρακτήρα, αποτελεί δε το κανονιστικό πλαίσιο, στο οποίο ευρίσκει έρεισμα η προσβαλλόμενη πράξη περί κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, εφόσον η απαλλοτρίωση αυτή έχει ως σκοπό να αποκτήσει ο φορέας ιδρύσεως και εκμεταλλεύσεως της Π.Ο.Τ.Α. τις εκτάσεις, οι οποίες κείνται εντός των καθορισθέντων με την ανωτέρω κοινή υπουργική απόφαση ορίων της, αλλά ανήκουν σε τρίτους. Κατά την έννοια του άρθρου 24 του Συντάγματος, ο χωροταξικός σχεδιασμός πρέπει να έχει κατ’ αρχήν ολοκληρωθεί πριν από την ανάπτυξη οποιασδήποτε ιδιαιτέρως σημαντικής δραστηριότητας, ώστε να αποφεύγεται η άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση ή και καταστροφή του περιβάλλοντος, καθώς και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων, που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία. Και ναι μεν ο συνταγματικός νομοθέτης δεν έθεσε συγκεκριμένη προθεσμία για την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της Xώρας, η έλλειψη, όμως, αυτή δεν έχει την έννοια ότι επιτρέπεται επ’ αόριστον ο σχεδιασμός και η πραγματοποίηση έργων και δραστηριοτήτων, συνεπαγομένων σημαντικές επεμβάσεις στο χώρο και στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενη ολοκλήρωση των χωροταξικών σχεδίων, ιδίως μάλιστα όταν πρόκειται περί έργων και δραστηριοτήτων, των οποίων η πραγματοποίηση δεν επιβάλλεται από την ανάγκη θεραπείας επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος. Διαφορετικά η συνταγματική επιταγή για χωροταξικό σχεδιασμό θα μετέπιπτε σε απλή θεωρητική διακήρυξη αρχής με αποτέλεσμα, παρά την σαφώς αντίθετη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη, να παραμένει το περιβάλλον χωρίς ουσιαστική προστασία, αφού θα ήταν δυνατόν να εκτελεσθούν έργα και να αναπτυχθούν δραστηριότητες, με ευρύτερες επιπτώσεις στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενο χωροταξικό σχεδιασμό, με συνέπεια, όταν τελικώς θα ολοκληρωνόταν ο σχεδιασμός αυτός, να ήταν άνευ αξίας, αφού δεν θα αποτελούσε πράγματι σχεδιασμό, αλλά αποδοχή ήδη διαμορφωθείσης πραγματικής καταστάσεως. Από το νομοθετικό καθεστώς, που διέπει τις Π.Ο.Τ.Α., προκύπτει ότι η Π.Ο.Τ.Α. συνεπάγεται εκτεταμένες επεμβάσεις σε εκτός σχεδίου περιοχές, οι οποίες προορίζονται κατ’ αρχήν για γεωργική, δασοπονική ή κτηνοτροφική χρήση, καθώς και για την αναψυχή του κοινού με την διάθεση σε αυτό ελευθέρων χώρων, και όχι για οικιστική ή οργανωμένη τουριστική εκμετάλλευση (πρβλ. Σ.τ.Ε. 535/2003 Ολομ., 3135/2002 Ολομ., 696/1986 Ολομ.). Τούτο, διότι ο καθορισμός περιοχής ως Π.Ο.Τ.Α. συνεπάγεται, κατ’ αποτέλεσμα, ενόψει των επιτρεπομένων να εγκατασταθούν εντός αυτής ποικίλων χρήσεων (όπως ξενοδοχεία, κατοικία, εμπορικά καταστήματα, εστιατόρια, αναψυκτήρια, κέντρα διασκεδάσεως, χώροι συναθροίσεως κοινού, πολιτιστικά κέντρα, κτίρια κοινωνικής πρόνοιας, θρησκευτικοί χώροι, χώροι στάθμευσης, πρατήρια βενζίνης, αθλητικές εγκαταστάσεις, εγκαταστάσεις μέσων μαζικών μεταφορών, συνεδριακά κέντρα, ελικοδρόμια, γήπεδα γκολφ, τουριστικοί λιμένες), την δημιουργία οικισμού, ο οποίος μάλιστα δομείται σύμφωνα με τις διατάξεις περί της εκτός σχεδίου δομήσεως. Εξ άλλου, στην Π.Ο.Τ.Α. είναι δυνατόν να ενταχθούν και περιοχές, που χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας κατά το Σύνταγμα, όπως είναι οι δασικές και οι παράκτιες περιοχές και οι αρχαιολογικοί χώροι. Συνεπώς, ενόψει των σημαντικών επιπτώσεων που μπορεί να έχει, κατά τα ανωτέρω, ο καθορισμός περιοχής ως Π.Ο.Τ.Α. στο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον, πρέπει να αποτελεί οπωσδήποτε αντικείμενο προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού. Τούτο, διότι μόνο στο πλαίσιο τέτοιου σχεδιασμού καθίσταται εφικτό να εκτιμηθούν εκ των προτέρων οι επιπτώσεις της παραγωγικής αυτής δραστηριότητας στο περιβάλλον και να προταθούν οι κατάλληλες για την υποδοχή Π.Ο.Τ.Α. γεωγραφικές περιοχές με βάση τους κανόνες της επιστήμης της χωροταξίας, όπως απαιτεί η παρ. 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος, όχι δε μόνον με βάση κριτήρια, αφορώντα στην οικονομική ανάπτυξη ή στην ενίσχυση της περιφερειακής αναπτύξεως. Συνεπώς, οι διατάξεις των δύο τελευταίων εδαφίων (δ΄ και ε΄) της παρ. 3 του άρθρου 29 του ν. 2545/1997, οι οποίες επιτρέπουν τον καθορισμό Π.Ο.Τ.Α. σε περιοχή, για την οποία δεν υφίσταται προηγούμενη σχετική πρόβλεψη σε χωροταξικό σχέδιο, αντίκεινται στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Την έλλειψη προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, δηλαδή την έλλειψη της, εκ των προτέρων, προβλέψεως σε χωροταξικό σχέδιο περιοχής ως κατάλληλης για να χαρακτηρισθεί ως Π.Ο.Τ.Α., δεν δύναται να αναπληρώσει η προβλεπόμενη στις διατάξεις αυτές προηγούμενη έγκριση, στα πλαίσια σχεδιασμού της τουριστικής αναπτύξεως και χαράξεως τουριστικής πολιτικής, γενικών κατευθύνσεων τουριστικής πολιτικής για την δημιουργία Π.Ο.Τ.Α., η πρωτοβουλία για την σύνταξη των οποίων μάλιστα έχει ανατεθεί στον Ε.Ο.Τ., σε νομικό πρόσωπο δηλαδή το οποίο δεν έχει ως σκοπό του, σύμφωνα με τις διατάξεις που το διέπουν, τον χωροταξικό σχεδιασμό, αλλά την οργάνωση, ανάπτυξη και προώθηση του τουρισμού στην Ελλάδα (άρθρο 1 παρ. 3 ν. 2160/1993). Τούτο, διότι οι γενικές αυτές κατευθύνσεις τουριστικής πολιτικής δεν αποτελούν, πάντως, χωροταξικό σχεδιασμό, υπό την έννοια του, κατά τους κανόνες της επιστήμης της χωροταξίας, εκ των προτέρων καθορισμού των περιοχών, στις οποίες επιτρέπεται η δημιουργία Π.Ο.Τ.Α. Εφόσον η κοινή υπουργική απόφαση περί χαρακτηρισμού και οριοθετήσεως της επίμαχης Π.Ο.Τ.Α. Ρωμανού εκδόθηκε χωρίς ο καθορισμός της Π.Ο.Τ.Α. αυτής να έχει αποτελέσει αντικείμενο προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, ερείδεται στη διάταξη του προτελευταίου εδαφίου της παρ. 3 του άρθρου 29 του ν. 2545/1997, η οποία, όμως, είναι μη εφαρμοστέα, ως αντικείμενη στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Ενόψει τούτου, η ανωτέρω κοινή υπουργική απόφαση δεν είναι νόμιμη. Συνεπώς, η προσβαλλόμενη πράξη κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, εκδοθείσα σε εκτέλεση της εν λόγω μη νόμιμης κοινής υπουργικής αποφάσεως, είναι και αυτή μη νόμιμη και πρέπει να ακυρωθεί, κατά το μέρος που αφορά στα ακίνητα των αιτούντων.
Αγγελής
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου